„zgubiono” przepisy przejściowe związane z ekwiwalentem pieniężnym dla strażaków OSP

Zdaniem prawnika, komunikat Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych jest „nieuzasadniony, bezzasadny i nieprzekonujący”. „Dodatkowo wprowadza niepotrzebne zamieszanie w gminach, które same dostrzegają brak precyzji przepisów w sprawie ekwiwalentu” – podkreśla dr Kała.

Poniżej publikujemy pełną opinię dr. Dariusza P. Kały nadesłaną do redakcji Serwisu Samorządowego PAP.

Zasadny kierunek zmian

Od 1 stycznia 2022 r. weszła w życie co do zasady bez vacatio legis nowa w porządku prawnym ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Przyjęcie w porządku prawnym nowej ustawy było potrzebne i wynikało z długoletnich postulatów znacznej części środowiska strażaków ochotników.  Pierwotny projekt przeszedł wiele korekt. Ostatecznie ambitny plan wdrożenia zmian prawnych opierających się na wnioskach z raportu Najwyższej Izby Kontroli o finansowaniu ochotniczych straży pożarnych, nie został skodyfikowany w postaci reformy ochotniczych straży pożarnych. Udało się dokonać uporządkowania stanu prawnego, wyczyścić stare zaszłości prawne, przełamać niemoc państwa w zakresie dodatku emerytalnego oraz wzmocnić pakiet świadczeń materialnych dla strażaków OSP. Obrazowo można powiedzieć, że uporządkowano w pokoju meble, wytarto kurze i nakryto na nowy stół świeże dodatkowe posiłki. Nie udało się jednak zmienić konstrukcji domu.

W mojej ocenie pierwotnych planów reformy nie udało się przeforsować głównie z powodów podziałów politycznych w naszym kraju oraz pozostawaniem instytucji państwowych i społecznych w dyspozycji konkurujących ze sobą środowisk politycznych.

Obecny właściwy kierunek zmian w obszarze prawa ochotniczych straży pożarnych, stanowi kontynuację zmian dokonanych w latach 2016-2018, które przyniosły efekty dobrze oceniane przez środowisko strażaków. Dalsze zmiany odwołujące się do wniosków z raportu Najwyższej Izby Kontroli są nieuniknione. Jest to podyktowane wzrastającą liczbą zdarzeń będących przedmiotem działania straży pożarnych. Według danych z GUS w 2018 r. odnotowano 502,1 tys. zdarzeń w skali całego kraju. Interwencje dotyczyły 149,4 tys. pożarów, 312,0 tys. miejscowych zagrożeń, 40,6 tys. fałszywych alarmów. Według danych GUS 2020 r. jednostki ochrony przeciwpożarowej podjęły 583,3 tys. działań. Interwencje dotyczyły 128,8 tys. pożarów, 413,9 tys. miejscowych zagrożeń oraz 40,6 tys. fałszywych alarmów. Skok liczby zdarzeń o ok. 14 proc. w ciągu dwóch lat, musi budzić refleksje oraz poszukiwanie sposobów dalszego rozwoju systemu ochrony przeciwpożarowej oraz szukania rezerw w obecnym systemie, w tym rezerw finansowych.

Rażący błąd legislacyjny

Wprowadzenie nowego aktu prawnego do systemu prawa, nie jest proste, ale nie zwalnia ze staranności i dbałości o szczegóły. Takiej staranności zabrakło przy okazji kreowania nowych przepisów o ekwiwalencie pieniężnym dla strażaków OSP. Pomimo, że w ogłoszonej ustawie zamieszczono zasadnie przepisy przejściowe, to jednak zgubiono przepisy przejściowe związane z ekwiwalentem pieniężnym dla strażaków OSP za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych.

Ustawodawca zamieścił w ustawie o OSP art. 48 zgodnie z którym uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Zgodnie z art. 15 ust. 2 nowej ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Ta nowa regulacja zawarta w art. 15 ust. 2 w założeniu projektodawców ma być podstawą waloryzowania ekwiwalentu. Ma to być zapewnione przez cykliczne co dwuletnie podejmowanie uchwał w sprawach ekwiwalentów. W związku z tym ustawodawca na mocy art. 48 wyłącznie zobowiązał rady gmin i dał im czas do 30 czerwca 2022 r. na wymianę dotychczasowych uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu. Więcej przepisów przejściowych dotyczących ekwiwalentu ustawodawca nie zamieścił.

Jednocześnie ustawodawca na mocy art. 38 pkt 12 nowej ustawy o OSP uchylił w całości art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Art. 28 był dotychczasową podstawą uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu. Artykuł 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej został zastąpiony przez art. 15 ustawy o OSP. Zgodnie z art. 32 § 1 zasad techniki prawodawczej jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy (uchwałę w sprawie ekwiwalentu), albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego (uchwały w sprawie ekwiwalentu), przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (uchwała w sprawie ekwiwalentu) traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Skoro więc uchylono art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, to uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu utraciły moc prawną z dniem 1 stycznia 2022 r., kiedy w życie wszedł art. 38 pkt 12 ustawy o OSP, który uchylił art. 28.

Przepisy techniki prawodawczej są w tej materii jasne i kreowanie tutaj jakieś wykładni celowościowej nie ma najmniejszego sensu. Rolą wykładni celowościowej jest wskazanie na cel przepisu, a nie uzupełnianie luk w prawie. Luki w prawie uzupełnia się na zasadzie analogi legis (odwołanie si do przepisu prawa regulującego podobny stan faktyczny), jak i analogii iuris (z ducha prawa). W tym przypadku nie można uzupełnić braku przepisu przejściowego o ekwiwalencie na zasadzie czy to analogii legis czy anlogii iuris.

Obserwacja legislacji w naszym kraju pokazuje, że jeżeli pojawiają się jakieś problemy ze zmianami w prawie to często są to problemy z przepisami przejściowymi. Aby dokonywać zmiany prawa trzeba znać konstrukcje danej gałęzi prawa, pewnych podsystemów norm. Inaczej w obliczu dużych zmian gubi się szczegóły.

W związku z powyższym oprócz tego, że „komunikat Komendy Głównej PSP funkcjonujący w przestrzeni medialnej” w sprawie ekwiwalentu nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, to po prostu jest kompletnie bezzasadny i pogłębia zamieszanie w zakresie ekwiwalentu.

Dariusz P. Kała, doktor nauk prawnych